بروکینگز، طرح

انستیتو بروکنیگز Brookings institutionدر واشنگتن مرکز ایالات متحده آمریکا در تاریخ 17/12/1975 گزارشی در 22 صفحه تحت عنوان "به سوی صلح در خاورمیانهToward peace in the middle East" به رشته تحریر درآورد. این گزارش توسط یک گروه تحقیق متشکل از 16 متخصص و کارشناس آمریکایی تهیه شد و مؤسه راکفلر مخارج تهیه و چاپ آن را تقبل نمود. ریاست گروه را راجرز هنیگز برعهده گرفت و اعضای آن را جمعی از اساتید دانشگاهها و مؤسسات علمی متخصص در مسائل خاورمیانه امثال موروبرگر، شارل ویوست و زبیگنیو برژنسکی که در اوایل 1976 مشاور امنیت ملی جیمی کارتر رئیس جمهور آمریکا گردید، تشکیل دادند.

وجه تمایز گروه مزبور در بدو تشکیل این بودکه برخی از اعضای عربی الاصل امثال نجیب حلبی و فرید خوری و در کنار آنها چند عضو یهودی را دربرگرفت و این شیوه را انستیتو اتخاذ نمود تا ضمن اثبات موضوعیت و تخصص خود در اطراف قضیه، تأثیری بر طرفهای علاقه مند به مسأله درگیری اعراب و اسرائیل در ایالات متحده داشته باشد.

لازم به تذکر است که این گزارش و گزارشهای دیگری از این قبیل که از سوی انستیتوها و مراکز تحقیق و مطالعات ایالات متحده انتشار می یابد فقط ارزش نظری و شبه آکادمیکی داشته است.

کرمت گوردون در مقدمه گزارش چنین نوشت: "طی سه دهه گذشته، توجه آمریکا به موضوع درگیری اعراب و اسرائیل و کل خاورمیانه ابعاد وسیع تری پیدا کرد مضافا به این که بر اهمیت نقش آمریکا نیز از زمان وقوع جنگ 1973 افزوده شد. انستیتو بروکنیگز به منظور ارزیابی این نقش و ارایه پیشنهادی در خصوص کیفیت بهره برداری هر چه بهتر از این نقش، جمعی از آمریکاییهای نخبه را برای بررسی پیرامون کیفیت همکاری و مساعدت ایالات متحده جهت یافتن راه حل عملی و منصفانه برای این درگیری طاقت فرسا دعوت کرد".

وی مقدمه را با این عبارت خاتمه داد: "این گزارش که در موقعیت مناسب تهیه و تنظیم گردید، از این نظر برای افکار عمومی آمریکا و دولت ایالات متحده درخور توجه است که در نوع خود بیانیه ای جامع و سازنده برای آن دسته از آمریکاییهاست که با موقعیت خاورمیانه آشنایی دارند و از ملتهای آن می خواهند منطقه را در راه رسیدن به صلح و آرامش یاری نمایند."

گزارش فوق ابتدا به وقوع حوادث 2 ساله مقارن با تاریخ تهیه گزارش یعنی آغاز چهارمین جنگاعراب و اسرائیل در اکتبر 1973، تحریم نفتی اعراب و تأثیر آن بر کشورهای غربی (نک: نفت کشورهای عربی) و انعقاد دومین قرارداد سینا بین مصر و اسرائیل در سپتامبر 1975 اشاره می نماید. معلوم می شود حوادث فوق نقشی را که ممکن است ایالات متحده در برقراری صلح خاورمیانه ایفا نماید برای دولت و ملت آمریکا آشکار ساخته و سؤالی پیرامون یافتن راه حلی که بتواند صلحی دائمی و همه جانبه را بین اعراب و اسرائیلیها محقق سازد، برانگیخته است.

گزارش به منظور پاسخ به این سؤال موضوع صلح مسالمت آمیز را در 5 بخش اصلی مورد بررسی قرار می دهد:

الف ـ منافع ایالات متحده در برقراری صلح دائمی در خاورمیانه:

ایالات متحده به دلایل متعدد دارای مصالح حیاتی در برقراری صلح دائمی در خاورمیانه می باشد. مهم ترین این دلایل عبارتند از:

1) در صورت عدم تحقق صلح دائمی، دامنه انقلابها و ناآرامیها گسترش خواهد یافت، و این امر ممکن ایست به وقوع جنگ عربی اسرائیلی دیگر و نتیجتا به درگیری بین ایالات متحده و اتحاد شوروی منتهی شود

2) ایالات متحده در دوستی و همکاری با طرفین یعنی کشورهای عربی و اسرائیل و امنیت آنها منافع بی شماری دارد.

3) ایالات متحده در سرازیر شدن مدوام نفت به سوی این کشور و هم پیمانان غربی و ژاپنی اش دارای منافع ریشه داری می باشد.

4) ایالات متحده مصالح بی شماری را در امر تجارت، سرمایه گذاری و ارتباطات از طریق تمامیمنطقه داراست.

ب ـ لازمه تحقق راه حل مسالمت آمیز:

1) قدرت جهش به سوی راه حل مسالمت آمیز در پایان جنگ 1967 بسیار شدید بود، سپس تدریجا رو به ضعف نهاد و آنگاه بعد از جنگ 1973 مجددا احیا گردید و در حین انعقاد قرارداد سینا در سپتامبر 1975 تحرکش ادامه یافت. اصولاً ضرورت ایجاب می کند که این تحرّک همچنان حفظ شود زیرا هرگونه رکود درازمدت و باز ایستادن از حرکت به مدت چند ماه، بر تیرگی و بحران دامن خواهد زد و نتیجتا موجب از سرگرفته شدن جنگ و درگیری خواهد بود، و عقل و منطق حکم نمی کند که وضع، تا مدت زمان دیگر "راکد" بماند.

موانعی که بر سر راه رسیدن به یک صلح مسالمت آمیز قرار می گیرد شاید وضع را به گونه ای بدتر از سابق سازد، و افرادی تندرو و افراطی جایگزین رهبران میانه رو و معتقد به شیوه های معتدل سیاسی گردند و امنیت تمامی طرفها به علت ناکامی در دخل و تصرف در موقعیت مناسب مورد تهدید قرار گیرد.

2) اینک شرایط اصولی برای رسیدن به یک راه حل مسالمت آمیز بیش از گذشته و شاید بیش از آینده نزدیک نیز مساعد است. اکثر کشورهای عربی مجاور اسرائیل آشکارا این رژیم را به رسمیت شناخته و آمادگی خود را ضمن شرایط بسیار محدود برای انجام مذاکره پیرامون برقراری صلح دائمی ابراز داشته اند. قابل ذکر است که از زمان وقوع جنگ 1973 علایم مشابهی در خصوص آمادگی اسرائیل برای انجام مذاکره پیرامون بسیاری از طرحهای جزئی یا راه حل همه جانبه از جمله راه حل مشکل فلسطینمشهود است.

3) طرحهای جزئی از زمان جنگ 1973 در تلاشهای صلح، طرحهای موفقی بوده است. و اگر هدف حفظ روند مذاکره و اجتناب از رکود درازمدت باشد، بایستی تلاشهای صلح به مذاکره پیرامون راه حل همه جانبه متکی گردد و طرحهای جزئی ضروری فقط به منظور آماده سازی زمینه های انجام این مذاکره باشد.

4) اساس و پایه راه حل مسالمت آمیز بایستی اساس متناسب و متقابل باشد تا مذاکره ای انجام گیرد و توافقی حاصل شود و این تناسب، بین خواسته اسرائیل دایر بر تحقق صلح و امنیت و خواسته اعراب مبتنی بر عقب نشینی نیروهای اسرائیلی از سرزمین تحت اشغال 1967 و حق تعیین سرنوشت فلسطین است.

پاسخگویی به خواسته اسرائیل، متضمن تعهدات الزامی از سوی کشورهای عربی برای صلح پایدار می باشد، و این تعهدات عبارتند از به رسمیت شناختن اسرائیل و محترم شمردن حاکمیت این رژیم، خودداری از تهدید و توسل به زور، دست کشیدن از دیگر اعمال تجاوزکارانه، و گسترش تدریجی روابط طبیعی، منطقه ای، سیاسی و اقتصادی با اسرائیل.

خواسته عربی متضمن عقب نشینی نیروهای اسرائیلی به پشت خطوط 5 ژوئن 1967 با انجام اصلاحات مورد توافق طرفین و اتخاذ تدابیر خاص مورد قبول در مورد بیت المقدس و به رسمیت شناختن حق فلسطینیان در تعیین سرنوشت خودشان به نوعی که با خواسته های فوق الذکر اسرائیل تناسب داشته باشد، می باشد. پاسخگویی به خواسته های عربی در رابطه با امنیت از طریق گنجانیدن تعهداتمذکور در این بند صورت می گیرد.

5) بایستی تعهدات در خلال چند سال و طی مراحلی که در قراردادهای صلح تعیین می گردد به اجرا درآید. عقب نشینی نیروهای اسرائیل و حرکت اعراب به سمت روابط طبیعی در چهارچوب این اقدام به شکلی منسجم انجام گیرد. بایستی کمیسیونهای دوگانه و یا چندگانه برای رسیدگی به شکایاتی پیرامون عدم اجرای بندهای قراردادها و اختلافاتی که حین اجرای مرحله ای آن ظاهر می شود، تشکیل گردد.

6) در اینجا، تقاضای تضمینها، بذل تلاشهای مثبت و کمکهای بین المللی مطرح می شود و بهتر است که شورای امنیت قراردادهای صلح را مورد تأیید قرار دهد. و چنان چه این قراردادها ایجاد مناطق امن را تضمین ننماید، انتظار می رود که سازمان ملل متحد نیروهایی برای حفظ صلح و یا نیروهای مراقبتی برای نظارت بر آن مناطق را معرفی نماید.

7) تجربه ثابت کرده است که بدون وجود همیاری، طرفهای ذیربط در منطقه قدرت انجام مذاکره پیرامون راه حل صلح پایدار و همه جانبه را نخواهند داشت، و در اینجا نقش اساسی و سرنوشت سازی که ممکن است نیروهای خارجی به ویژه ایالات متحده ایفا نمایید، ظاهر می گردد. همکاری اتحاد جماهیر شوروی نیز مطلوب و مقبول تشخیص داده شد و انتظار می رود که نقشی سازنده ایفا نماید.

ج ـ عوامل اصلی برای تحقق راه حل مسالمت آمیز:

1ـ موافقت متقابل و روابط مسالمت آمیز: گزارش بعد از تکرار مفاد بند ب/4 همراه با برخی ازجزئیات تأکید می کند، تلاشهای مشخص متقابل بین طرفها برای احراز پیشرفت در جهت روابط طبیعی، گام اصلی در سمت رسیدن به یک راه حل مسالمت آمیز است.

2ـ فلسطینیان: فلسطینیان معتقدند که باید از حق تعیین سرنوشت برخوردار باشند. برای این که راه حل مسالمت آمیز در مذاکره مطرح شود و نتیجه مثبتی از این رهگذر عاید گردد بایستی این حق را از نظر اصولی به عنوان قسمتی از راه حل به رسمیت شناخت و عملاً به این حق پاسخ داد. در مقابل فلسطینیان بایستی همین حق را در مورد اسرائیل و اردن به رسمیت بشناسند و همچنین به نوعی خاص، حاکمیت اسرائیل و یکپارچگی سرزمینهای آن را در چهارچوب مرزهای مورد توافق به رسمیت بشناسد و تمامی تلاشها و ضمانت هایی را که راه حل مسالمت آمیز تضمین می کند، بپذیرد.

بدون شک امکان تحقق این راه حل وجود نخواهد داشت مگر در صورتی که اسرائیل اصل حق تعیین سرنوشت فلسطین را به رسمیت بشناسد. البته راههای مقبولی به شکل کلی برای اجرای عملی این اصل وجود دارد، به طور مثال می توان آن را در شکل (1) یعنی تشکیل دولت مستقل فلسطین آماده برای قبول تعهدات مندرج در قراردادهای صلح و یا در شکل (2) یعنی موجودیت یکپارچه فلسطین فرمانبردار اردن و در عین حال بهره مند از استقلال داخلی را محقق یافت. می توان هر یک از این دو شکل را با همکاری اقتصادی ریشه دار با اسرائیل و اردن که ممکن است به یک بازار مشترک گسترده منطقه ای مبدل گردد، تکمیل نمود.

علاوه بر این، گزارش اشاره می کند راه حل مسالمت آمیز بایستی شامل بندی باشد که تجدیداسکان آن دسته از پناهندگان فلسطینی مایل به بازگشت به فلسطین که دولت آن به نحوی از آنجا تشکیل خواهد شد و همچنین جبران معقولانه املاک از دست رفته پناهندگان عرب توسط اسرائیل و همچنین املاک یهودیهای ساکن کشورهای عربی را از طریق اعطای کمکهای اقتصادی به دولت و یا رژیمی که به حق تعیین سرنوشت جامه عمل می پوشاند، تصریح نماید. ناگفته نماند که کمکهای مزبور از سوی کشورهای مجاور و یا سازمان بین المللی به این رژیم اعطا می گردد تا قادر به بقا و رشد و توسعه باشد.

در اینجا مشکل این که چه کسی رسما از جانب فلسطینیان وارد مذاکره خواهد شد، باقی می ماند.

در شرایطی که کشورهای عربی در کنفرانس سران عرب در رباط به سال 1974 سازمان آزادی بخش فلسطین را به عنوان نماینده فلسطینیان پذیرا شد و کشورهای متعدد دیگر نیز این سازمان را به عنوان نماینده فلسطینیان به رسمیت شناختند بنابراین ادعای سازمان دایر بر نمایندگی از جانب فلسطینیان دور از پرخاشگری و قدرت طلبی نیست.

علاوه بر این، گزارش اشاره می کند راه حل مسالمت آمیز بایستی شامل بندی باشد که تجدید اسکان آن دسته از پناهندگان را که مایلند به شکلی از اشکال به کیان فلسطینی در حال تأسیس مراجعه کنند، تصریح نماید. گزارش می گوید که سازمان آزادی بخش آشکارا حق موجودیت اسرائیل را به رسمیت نشناخت و در مقابل اسرائیل نیز سازمان را به رسمیت نشناخت و با تشکیل یک دولت فلسطینی موافقت ننمود. با وجود این می توان با اطمینان گفت که راه حل بعدی فلسطینیان برای کشمکش، مستلزم مشارکت نمایندگان مطمئن فلسطینی آماده برای پذیرش موجودیت اسرائیل خواهد بود.

3 ـ مرزها: اصول اساسی حاکم بر بند ویژه زمینه های پیدایش راه حل مسالمت آمیز بایستی همان اصولی باشد که قطعنامه 242 شورای امنیت صادره در 22/11/1967 تصریح نموده است. در این اصول، عدم اجازه الحاق سرزمین از طریق جنگ، عقب نشینی نیروهای اسرائیل از سرزمینهایی که در درگیریهای پایانی یعنی در جنگ 1967 به اشغال درآورده و بالاخره حق تمامی کشورها در همزیستی مسالمت آمیز و در چارچوب مرزهای امن مورد تأیید، تصریح شده است.

در مقابل اقدام حتمی اسرائیل دایر بر برقراری روابط مسالمت آمیز با همسایگان خود و در مقابل اقدامات امنیتی متعادل، اسرائیل وظیفه دارد با پیشنهاد عقب نشینی به پشت خطوط 5 ژوئن 1967 همراه با اصلاحاتی که ممکن است فقط مورد قبول دو طرف واقع شود، موافقت نماید.

اصولاً در خاورمیانه همانند هر جای دیگر، مرزهای "امن" به مرزهایی اطلاق می شود که حاکمیت و استقلالش مورد قبول طرفهای ذیربط باشد. و تا زمانی که کشور و یا کشورهایی این تصور را داشته باشند که قسمتهایی از سرزمینشان هنوز در قید الحاق و یا تحت سلطه است، حدود و مرزهای این قسمتها هرگز امن نخواهد بود.

4ـ بیت المقدس: مشکل بیت المقدس مشکلی است که حل آن به راستی دشوار است. این مسأله که محور درگیری خونبار سالهای 1948 و 1967 بود، نزد طرفین از ارزش و اعتبار خاصی برخوردار است، به همین لحاظ منطقی می باشد که حل مشکل آن به واپسین مراحل سیر مذاکره موکول گردد. و این راه حل به هر شکل و نوعی که باشد بایستی حداقل به شرایط زیر پاسخ دهد:

1) گذرگاههای آزاد به تمامی اماکن مقدس وجود داشته و هر گذرگاهی زیر نظر اهل عقیده و صاحب آن مکان مقدس قرار گیرد.

2) مانعی که شهر را تقسیم و از تحرک در آن جلوگیری کند، وجود نداشته باشد.

3) هر گروه اصیل ملی متحد در شهر دارای حکومت محلی عریض و طویلی در منطقه ای باشد که مایل است بر آن حکومت کند.

تمامی این شرایط را می توان در شهر محقق ساخت:

1) تحت حکومت اسرائیل گذرگاههای آزاد به اماکن مقدس تأمین می گردد.

2) تحت دو حاکمیت جداگانه به گونه ای که شهر بین اسرائیل و دولت عربی تقسیم شود، و رفت و آمد آزادانه در داخل شهر انجام گیرد.

3) یکی از دو شکل فوق، به همراهی یک قدرت بین المللی به صورت حکومت بر ناحیه ای مثل شهر قدیمی المسوره که دارای مرز مشخص با گذرگاههای آزاد به اسرائیل و به کشورهای عربی باشد.

به هر حال، این راه حل یا راه حلهای دیگر می بایستی سه شرط مذکور را محقق سازد.

5ـ مراحل اجرا: راه حل همه جانبه بایستی مراحل اجرای راه حل را به عنوان یک جزو جدا نشدنی در برداشته باشد. همچنین بایستی این مراحل دقیقا در قراردادهای صلح تعیین گردد. صاحبان گزارش همچنین معتقدند که تمامی جنبه های راه حل بایستی در قرارداد یا قراردادهای صلح شکل واضحی داشته باشد و به عنوان یک "معامله گسترده و جامع" امضا شود. می توان تصریح نمود که اجرای برخی از احکام قرارداد بلافاصله پس از امضای آن فوریتداشته باشد لکن اجرای برخی دیگر از احکام به مدت زمان طولانی شاید تا چند سال نیازمند باشد. خصوصا اگر در رابطه با طرحهای عقب نشینی باشد که بایستی با تدابیر امنیتی و طرح ایجاد روابط مسالمت آمیز و طبیعی همگام گردد.

اجرای مرحله ای به هر طرف امکان می دهد قبل از انتقال به مرحله دیگر، مطمئن باشد که طرف مقابل به تعهدات خود نسبت به احکام مربوطه قبلی عمل نموده است. به این طریق هیچیک از طرفین احساس نمی کند که به طور یک جانبه ملزم به اجرای هر بند قرارداد به طور یک جانبه می باشد در حالی که طرف دیگر در اجرای تعهدات مربوط به مرحله قبل کارشکنی نموده باشد.

6ـ اقدامات احتیاطی، تضمینها و کمکها: بایستی قراردادهای صلح را با دادن اطمینان خاطر، تضمین و قول مساعدت که برخی در همان قرارداد صلح تصریح می شود و برخی دیگر در قراردادها و پیامهای مجزا تعیین می گردد، تقویت و بارور نمود.

اگر چنان چه برخی از طرفها احساس کنند تضمینهای بین المللی و توافقات و اقدامات پیشگیرانه و احتیاطی مورد توافق برای اطمینان از عدم خدشه دار شدن احکام قراردادها کافی نیست بایستی در جهت اخذ تضمینهایی از یک یا چند نیروی خارجی تلاش نمایند.

تمام قراردادها نیازمند به بندهایی در زمینه کمکهای اقتصادی ضروری خواهد بود که کشورهای ثروتمند به منظور یاری کشورها و ملتهای منطقه در جهت رسیدن به پیشرفت و امنیت به آنها اعطا خواهد نمود.

د ـ اقدام به مذاکره:

از سال 1967 شیوه ها و عوامل متعدد برایتحقق صلح تجربه شد، ولی بعد از جنگ 1973 تلاشها عمدتا بر اجرای طرحهای جزئی متمرکز گردید. و هنگامی که قرارداد سینا در سپتامبر 1975 امضا شد، مشکلات مهمی در راه اجرای طرحهای جزئی ظاهر گردید، و موجب شد که روند صلح به کندی گراید. علاوه بر این اتحاد شوروی رئیس شرکت کننده در کنفرانس صلح ژنو و صاحب مصالح و نفوذ در منطقه، عدم خرسندی خود از این سیاست را ابراز داشت و بعد از آن جریان معلوم شد راه حلی به جز انجام مذاکره با حضور تمامی طرفهای درگیر وجود ندارد.

در شرایطی که تمایل نسبت به تحقق راه حل همه جانبه چهره خود را نشان می دهد، عوامل تحقق این راه حل مشخص نیست. و به نظر می رسد در کنفرانس عمومی که در ژنو و یا جای دیگر با حضور تمامی طرفهای درگیر برگزار می شود فوائد و مضراتی هست ولی فوائد آن حقیقی و اساسی است.

ه ـ نقش ایالات متحده در عملیات صلح:

تجارب سالهای گذشته نشان داده است که دولتهای عربی و اسرائیل نمی توانند بدون تشویق و حمایت ابرقدرتها به راه حلی نایل شوند. دیگر این که مشارکت اتحاد شوروی در تحقق راه حل همه جانبه عاملی مؤثر و شاید اساسی است.

ایالات متحده نیز تا حدودی از اعتماد شخصیتهای دو طرف برخوردار بوده و با داشتن امکانات، می تواند آنها را از نظر اقتصادی و نظامی مورد حمایت قرار دهد به همین خاطر به عنوان مؤثرترین کشور قدرتمند و آماده همکاری با این طرفها برای تحقق راه حل مسالمت آمیز در صحنه باقیمی ماند. و شرایط به هر گونه ای که باشد ایالات متحده نمی تواند به طور فردی و یا با کمک اتحاد شوروی راه حلهای صلح را تحمیل نماید. و اصولاً به صلاحش نیست سعی کند پیش نویس مفصل در مورد شکلی که تصور می کند راه حل صلح بایستی بر آن مبتنی باشد تهیه نماید بلکه بایستی با تمامی طرفها وارد گفت وگو شود و موافقت آنها را به طرحهای خاص خود جلب نماید. ولی این بدان معنا نیست که ایالات متحده به تنهایی و یا با کمک دیگر قدرتها نمی تواند پیشنهاداتی عرضه بدارد و طرفهای مذاکره کننده را در راه از بین بردن موانع و مشکلات یاری نماید.

مأخذ:

1. الموسوعة الفلسطینیة: بروکینغر (مشروع ـ)، جلد اول، چاپ اول، 1984.