شهرداریهای فلسطین اشغالی

مقدمه:

نهادهای رسمی محلی، به مثابه ستون فقرات استخوان بندی کلی یک کشور مدرن به حساب می آیند. این نهادها علاوه براینکه تکیه گاه اصلی پیشبرد سیاستهای دولت در سطح جامعه می باشند، مسئوولیتها و وظایف سنگین اداری و خدماتی در زمینه های مختلف زندگی اجتماعی بر دوش می کشند. و لذا میزان موفقیت و کارایی نهادهای مذکور در ایفای نقش سیاسی خود و انجام مأموریتهای محوله نه تنها بیانگر خصلت و کارایی نظام سیاسی کشور بلکه نیز بر جایگاه نیروهای کارآمد، امکانات سازمانی و نیروی بالقوه رشد و توسعه جامعه دلالت می کند.

بنابراین توجه به حکومت محلی به عنوان یک مفهوم و نهادهای این حکومت به عنوان مکانیسم، از اولویت حیاتی خاصی برخوردار است.

در این تحقیق، یکی از جوانب حکومت محلی یعنی نقش شهرداریها در کشور فلسطین بررسی می گردد. برای انجام این مهم، مشکلات موروثی و واقعیت کنونی شهرداریها در سرزمینهای اشغالی را از زوایای مختلف البته بدون ورود به جزئیات مورد بررسی قرار داده تا ضمن شناخت اصول کلی ضروری برای ایجاد جهش کیفی در ساختار و نقش و فعالیت شهرداریها، نوع رابطه این نهاد با دیگر نهادهای حکومتی روشن شود.

الف ـ مبنای سیاسی و حقوقی:

از آنجا که قدرت مرکزی در بخشهای مختلف خاک فلسطین تاکنون در دست بیگانگان بوده و این قدرت به وسیله مراکز خارجی و غیر بومی اعمال می گردیده لذا اکثر تحولاتی که در سازمان، وظایف و اهداف نهادهای رسمی محلی صورت گرفته تا حدود زیادی منفی بوده است. فلسطین مدتهای طولانی تحت قیمومیت حکومت عثمانی و سپس حکومت انگلیس بوده و پس از سال 1948 خاک فلسطین به دو بخش کرانه باختری رود اردن و نوار غزه تقسیم و تحت سلطه اردن و مصر درآمدند. و در این میان اسرائیل در بخش عمده خاک فلسطین برپا گردید.

پس از اشغال بقیه خاک فلسطین از سوی اسرائیل در سال 1967، کرانه باختری و نوار غزه نیز به اشغال درآمد. و از آنجا که هدف اصلی قدرتهای مرکزی متوالی خارجی از بین بردن هویت فلسطین و جلوگیری از استقلال فلسطینیان بوده بنابراین همواره نهادهای رسمی محلی را به سمتی سوق داده اند کههدفهای سیاسی و منظورات قدرتهای مذکور را برآورده کنند.

علی رغم وجود تعدادی از شهرداریها که پیش از سال 1877 از سوی مقامات عثمانی در خاک فلسطین ایجاد شده بود مع ذلک قانون شهرداریها که در همان سال به تصویب پارلمان عثمانی رسید مبنای قانونی و تکیه گاه سازمانی ساختار شوراهای شهرداری و کار شهرداریها در دوران حکومت عثمانی ها در فلسطین به حساب می آید. ناگفته نماند که تعداد شهرداریها در پایان حکومت عثمانی در فلسطین به بیست و دو عدد رسیده بود. با مراجعه به مواد قانون مذکور روشن می شود که مقامات عثمانی با وابسته کردن شهرداریها به استانداران و قائم مقامهای انتصابی و قدرت مرکزی کار انجمنهای شهر را که باید در خدمت مردم و ساکنان محلی باشد به شدت محدود کرده بودند.

با قرار گرفتن فلسطین تحت قیمومیت انگلیس، قانون شهرداریهای عثمانی با تعدیلی که در سال 1926 در این قانون در مورد شرایط نامزدی و انتخاب به عمل آمد همچنان تا سال 1934 نافذ ماند. در این سال مقامات سلطه گر انگلیس قانون جدیدی را برای شهرداریها صادر کردند که به عنوان تنها مرجع برای تنظیم کار شهرداریها در فلسطین شناخته شد. البته تعداد این شهرداریها در طول دوره قیمومیت انگلیس به جز دو شهرداری که در تل آویو و بتاح تکفا ایجاد شد، افزایش نیافت.

با مطالعه مفاد این قانون نیز روشن می شود که همچون قانون مربوطه عثمانیها، فعالیت و اختیارات شهرداریها را محدود و در مقابل، اختیارات وسیعی را در زمینه های مختلف سازمانی و اجرایی مربوط به شهرداریها و انجمنهای شهر به وزیرمختار و فرماندارانگلیس وقت بخشیده است.

به دنبال پایان دوران قیمومیت انگلیس در فلسطین، شهرداریهای غزه و خان یونس واقع در نوار اشغالی غزه در طول دوران قیمومیت مصر تا سال 1967 براساس قانون شهرداریهای سال 1934، اداره می شدند، البته محدودیت اختیارات و وابستگی کامل دو شهرداری مذکور به سیاستهای فرمانداری مصری نیز ادامه داشت. نکته قابل توجه اینکه مدیریت مصری در طول مدت حاکمیت خود در غزه هیچ گونه اقدامی در جهت توسعه نهادهای رسمی محلی در نوار غزه به عمل نیاورد. اما در ارتباط با کرانه باختری، تعداد شهرداریها در دوران حاکمیت اردن از هشت شهرداری در سال 1948 تا بیست و پنج شهرداری در سال 1967 افزایش یافت.

در سال 1954 نخستین قانون فراگیر اردنی در ارتباط با شهرداریها صادر شد که برخی از جنبه های لیبرالیستی را در ازای ماهیت و مفهوم نهادهای محلی در نظر گرفته بود و اندکی بعد یعنی در سال 1955 قانون جدیدی که نهادهای محلی را به شدت به قدرت مرکزی وابسته می کرد صادر گردید.

به موجب این قانون، شهرداریها در کرانه باختری به نهادهایی تبدیل شده که مستقیما از دولت مرکز و از شخص وزیر کشور و استاندار و فرماندار انتصابی اردن دستور می گرفتند. و اختیارات این نهادها نیز به ارائه بعضی از کارهای خدماتی به ساکنان محدود شد، و انجمنهای شهر نیز که قاعدتا می باید منتخب مردم و بیانگر خواسته های سیاسی ساکنان باشند به نهادهای فورمالیته و نمایشی تبدیل شدند.

در سال 1967، اسرائیل با اشغال نیمه خاک فلسطین، کرانه باختری و نوار غزه را در زیر سلطه خود درآورد. و با وجود اینکه مبنای قانونی نهادهایرسمی محلی در سرزمینهای اشغالی همچنان از ناحیه رسمی پابرجا مانده بود، لکن مقامات اشغالگر با صدور دستورالعملهای نظامی، عملاً این قوانین را طوری تغییر دادند که با اهداف و مقاصد آنان سازگار باشد. در نتیجه این تغییرات قانونی، تمامی اختیارات قدرت مرکزی در ارتباط با شهرداریهای فلسطین که در قوانین اردن و انگلیس منظور شده بود به فرماندار نظامی صهیونیستها تفویض و فعالیت و نقش شهرداریها محدود و تحت کنترل شدید درآمد.

از دیدگاه اسرائیل، شهرداریهای فلسطین صرفا یک وسیله ارتباط محلی برای تنظیم رابطه "ساکنان" با قدرت مرکزی یعنی حکومت نظامی اشغالگران بوده و بنابراین با سلب اکثر اختیارات شهرداریها این نهادها را چنان به خود وابسته نموده که از ایفای هرگونه نقش و تصمیم گیری مستقل محروم مانده اند.

به طور کلی می توان گفت که اشغالگران اسرائیلی، سلطه دیرینه حکومتهای متعاقب بیگانه بر نهادهای رسمی محلی در کرانه باختری و نوار اشغالی غزه را به نقطه اوج رسانده اند.

مقامات اشغالگر در سال 1975 با صدور یک دستورالعمل نظامی، قوانین شهرداریها مربوط به دوره قیمومیت اردن را به گونه ای ترمیم کردند که زنان فلسطینی از حق نامزدی و شرکت در انتخابات انجمنهای شهر برخوردار شوند لکن اشغالگران هیچ گونه اقدام عملی برای عبور و اجرا گذاشتن این قانون به عمل نیاوردند. نکته قابل توجه اینکه در نیمه دوم دهه هفتاد و همزمان با محدود ساختن نقش سازمانی و به زیر سلطه کشیدن استقلال و فعالیت شهرداریها حتی در زمینه خدمات، نقش سیاسی رؤسای منتخب شهرداریهای فلسطین که در جریان انتخابات سال 1976 در کرانه باختری به این سمتبرگزیده شدند روبه توسعه گذاشت.

نقش سیاسی مؤثر رؤسای شهرداریها تا اوایل دهه هشتاد ادامه داشت لکن بعد از این تاریخ مقامات اشغالگر اسرائیل با ایجاد دستگاه در مدیریت غیرنظامی، رؤسای منتخب شهرداریها را بر کنار کرده و بسیاری از انجمنهای شهر را منحل و کمیته های معینی را با مدیریت کارمندان اسرائیلی جایگزین آنها کردند.

بعد از سال 1986 مقامات اشغالگر به تدریج شخصیتهای عرب بومی را برای مدیریت بعضی از شهرداریها در نظر گرفتند. لکن نباید از این نکته نیز غفلت کرد که شهرداریها در این زمان فاقد نقش و اختیارات قبلی شدند و به اسکلتهایی تبدیل شده بودند که ضمن ارائه بعضی از خدمات اساسی به مردم، مستقیما از دستورات اشغالگران تبعیت و مقاصد و اهداف آنها را به مورد اجرا می گذاشتند.

با برافروخته شدن آتش قیام فلسطین و توسعه دامنه این قیام، نقش شهرداریها نیز حاشیه ای و این نهادها به صورت سازمانهای مفلوک بی رمق درآمدند.

ب ـ موانع مدیریتی:

شهرداریها در سرزمینهای اشغالی فلسطین به خاطر یکسری موانع مدیریتی نمی توانند به خدمات و مأموریتهای محوله به نحو احسن رسیدگی کنند. بعضی از این موانع ناشی از اوضاع و شرایط حاکم خارجی و بعضی داخلی و به ترکیب و نوع روابط اداری حاکم بر خود شهرداریها بستگی دارد. و هر چند مقامات اشغالگر اسرائیلی، خود مسئول مستقیم و اصلی وضعیت نابسامان شهرداریهای فلسطینی و دیگر نهادها و سازمانهای محلی در سرزمینهای اشغالی به حساب می آیند.

لیکن نمی توان سیاستها و قوانین موروثی حکومتهای متعاقب خارجی در فلسطین را در این زمینه بی تأثیر دانست. اعمال طولانی سلطه خارجی در فلسطین که صورت قانونی گرفته (قوانین انگلیسی و اردنی مربوط به شهرداریها) این نهادها را صرفا به وسیله ای برای اجرای دستورالعملهای قدرت مرکزی و مأموریتهای محوله تبدیل کرده است.

ج ـ روند کار:

برخورد دیرینه سلطه مرکزی با شهرداریهای فلسطین به عنوان نهادهای وابسته از یکسو و تلاش رهبران بومی فلسطین برای بهره برداری از این نهادها در جهت تحکیم موقعیت خود و تحقیق پاره ای از منافع در چارچوب بافت سنتی جامعه از سوی دیگر، همواره شهرداریها را از ایفای نقش و وظیفه اصلی خود بازداشته است. شهرداریهای فلسطین تاکنون نتوانسته اند به عنوان مدیریتهای محلی در برگیرنده انجمنهای منتخب شهر در موضع برآوردکننده خواسته های شهروندان انجام وظیفه کنند.

بینش تنگ نظر نه سنتی نسبت به ماهیت نقش شهرداریها، محدودیتهای قانونی عدم استقلال مالی و موانع اداری همه دست به دست هم داده، شهرداریها را از انجام وظیفه خود در ارائه خدمات اساسی و حیاتی به مردم همچون تهیه آب و برق، آسفالت خیابانها و جمع آوری زباله بازداشتند.

وجود اشغالگران اسرائیلی که این واقعیت را پیچیده تر می ساخت مانع این شده است که شهرداریها بتوانند نقش خود را گسترش داده و به جنبه های اقتصادی و اجتماعی شهرها و ساکنان رسیدگی نمایند.

رابطه میان شهرداری و مردم که به لحاظ قوّت وضعف در شهرهای مختلف با هم تفاوت دارد تاکنون بر مبنای رسم و رسوم یک جامعه سنتی صورت گرفته است. ترکیب شورای شهر قاعدتا شکل خانوادگی داشته که پس از انتخابی که در دوره اشغال اسرائیل انجام گرفت، ابعاد سیاسی نیز به آن اضافه شده است. رسیدن به شورای شهر از طریق ائتلاف بین چند خانواده و فامیل صورت می گرفته و خانواده ای که به شورای شهر راه می یافت، جاه و مقامی برای خود کسب می کرد و از امتیازات و خدمات فراوانی بهره مند می شد.

مثلاً ممکن بود نقشه شهرداری بر وفق مراد و تمایل رئیس شهرداری یا یکی از اعضای شورای شهر اصلاح و جاده ای که قرار بوده براساس این نقشه و طرح از وسط زمین متعلق به فلان خانواده کشیده شود زمین را دور زند تا به این زمین لطمه نخورد، یا بعضی از خیابانهای فرعی حتی قبل از خیابانهای اصلی آسفالت گردیده و یا آب و برق محل مسکونی اعضای شورای شهر و اقوام فامیل آنان هیچگاه قطع نشود. قضیه پارتی بازی همواره یک شیوه رایج در تعیین روابط و معاملات در جوامع و مؤسسات سنتی بوده است و شهرداریهای فلسطین نیز تاکنون بر همین مبنا و در قالب یک جامعه سنتی اداره می شده و بنابراین شیوه و روند کار در این شهرداریها سنتی بوده است.

هر چند که مردم عادی به این شیوه کار تن داده و حتی پارتی بازی را پذیرفته و تقبل کرده اند. لیکن درصد نارضایتی هم همواره بالا بوده است. و نظر به اینکه رابطه بین مردم و شورای شهر نه براساس اصول شناخته نظارت و حسابرسی بلکه بر مبنای روابط فامیلی و خانوادگی تنظیم می شد. لذا انجام کار از طریق پارتی بازی صورت می گرفته است حال اگرواسطه و پارتی فراهم و کار پیشرفت قضیه فیصله می یابد و اگر نشد سر و صدا و نارضایتی بالا می گیرد و انتقاد و ناسزاگویی به شورای شهر شروع می شود.

حال آنکه در یک نهاد منتخب و مبتنی بر اصول دموکراسی و عدم مرکزیت، شیوه کار فرق می کند و از پارتی بازی و روابط فامیلی خبری نیست. بنابراین باید در مفهوم و مبنای نهادهای رسمی محلی دولت فلسطین به طور بنیادی تجدیدنظر شده و پس از استقلال تغییر اساسی و همه جانبه ای در سیستم و روند کار شهرداریها صورت گیرد.

د ـ وضعیت شهرداری ها تا زمان تشکیل نهاد خودگردان فلسطین:

علاوه بر شهرداری قدس که در پی جنگ ژوئن 1967 اعلام الحاق قدس به اسرائیل از سوی مقامات اسرائیلی منحل گردید در حال حاضر بیست و نه شهرداری در سرزمینهای اشغالی فلسطین وجود دارد. بیست و پنج شهرداری در کرانه باختری رود اردن و بقیه در نوار غزه قرار دارد.

تذکر این نکته ضروری است که در طول و چهار دهه که سرزمینهای کرانه باختری و نوار غزه تحت اشغال بوده تنها یک شهرداری جدید در یطا واقع در کرانه باختری و دو شهرداری دیگر در دیرالبلخ و رفح در نوار اشغالی غزه دایر شده است.

ناگفته نماند که تا قبل از تشکیلات خودگردان فلسطین آخرین شهرداری در سال 1974 در سرزمینهای اشغالی تأسیس گردید. و این به این معنی است که در طول دهها سال هیچ گونه تحوّلی در زمینه حکومت محلی صورت نگرفته است. همچنین ناگفته نماند که شهرهایی که از نعمت شهرداری برخوردارند، از حیث مساحت و تعداد جمعیت (غزه و نابلس درمقابل بیتونیا و دیر بوانا) و تشکیلات و خدماتی تفاوت فراوانی دارد. خود شهرداریها نیز از نظر فعالیت و تعداد کارمندان و کارکنان با هم تفاوت دارند.

مأخذ:

ـ پژوهشهای مؤسسه مطالعات فلسطین.