خصوصی سازی در اسرائیل

مقدمه:

اقتصاد به مثابه کودکی است که در مراحل مختلف رشد، نیازمند مراقبت می باشد. این امر، به خصوص در رابطه با کشورهای جوان، به راحتی قابل مشاهده است. بخش خصوصی در مراحل اولیه رشد اقتصادی توان و صلاحیت به عهده گرفتن تمامی امور را ندارد و لذا نقش دولت طی این دوران بسیار چشمگیر است. دولت ها صنایع مادر را تأسیس می کنند، به امور زیربنایی می پردازند، آموزش و بهداشت را ترویج می دهند، امنیت را تأمین و قانون را حاکم می سازند تا صاحبان اصلی اقتصاد یعنی مردم، خود اداره امور را به دست گیرند. سپس وظیفه دولت به موارد معدود، اما مهمی محدود می شود.

اماخصوصی سازی چیست؟خصوصی سازی فرایند دست کشیدن دولت از اداره اموری است که بخش خصوصی نیز توان و صلاحیت انجام آن را دارد و لذا دولت تصدی امور را به بخش خصوصی واگذار می کند. این فرآیند در اقتصادهای جوان که تصدی گری دولت بالاست، با شدت دنبال می شود ولی در اقتصادهای آزاد، روندی کند ولی پویا دارد. خصوصی سازی از طرق مختلفی صورت می گیرد که شامل به مزایده گذاشتن شرکت های دولتی یا عرضه سهام آنها در بورس و نیز به مناقصه گذاشتن تصدی خدمات می شود.

بر این اساس می توان گفت خصوصی سازی به مثابه یکی از مهمترین اقدامات در جهت حرکت به سمت اقتصاد باز است. اقتصادهای نوپایی چون رژیم صهیونیستی که در ابتدای مراحل توسعه یافتگی، بار سنگین فرایند توسعه را به دوش دولت می گذارند، به ناچار با قبول ناکارایی سیستم دولتی در اداره اقتصاد، اقدام به واگذاری شرکت های دولتی می کنند. البته قبلاز این واگذاری ها، بایستی اقداماتی در جهت آزادسازی بازارهای داخلی و خارجی و نیز کاستن تنظیمات کنترلی، توسط دولت انجام پذیرد.

بعد از آنکه درک از لزوم خصوصی سازی حاصل شد، تعیین مراحل، نحوه عمل و نظارت بر آن، اهمیت اساسی پیدا می کند. در این مقطع، اکثر دولت ها، نمره پایینی کسب می کنند.

در رژیم صهیونیستی نیز همانند بسیاری از کشورهای جوان، دولت به عنوان تأمین کننده محرک های اولیه توسعه اقتصادی و خالق ظرفیت های ملی برای رقابت در بازار جهانی، ظاهر شد. با گذر زمان، مداخله دولت در اقتصاد، بنا به موقعیت امنیتی پیچیده اش و نیاز به ایجاد یک نظام پیچیده صنعتی- نظامی بیشتر شد. حدود سال های 1980، این درک از وضعیت به دست آمد که اقتصاد در حال بلوغ است و بخش خصوصی آنقدر توسعه یافته است که بتواند تصدی گری بخشهای تحت مدیریت دولت را از آن خود کند.

این شیوه و تجربه، در مراحل اولیه، در رژیم صهیونیستی، عملکرد نسبتاً رضایت بخشی داشت. اما در مراحل بعدی آن، انتقاداتی بر فرایند خصوصی سازی وارد شد.

در باب لزوم خصوصی سازی، ادبیات اقتصادی بر کارا بودن انجام امور توسط بخش خصوصی در مقایسه با بخش دولتی تأکید می ورزد. بنگاههای خصوصی که به دنبال حداکثر کردن سود هستند منابع را به نحوی تخصیص می دهند که با حداقل هزینه همراه باشد. بدین ترتیب اقتصاد به نحو مطلوبی از منابع خود استفاده می کند. همچنین فساد و عدم تحرک (قانونی و انگیزشی) عناصر متصل به تصدی گری دولت هستند. بنیامین نتانیاهو، در زمان تصدی وزارت دارایی (سالهای 2005ـ2003) وضعیت اقتصادی رژیم صهیونیستی را در آن زمان این گونه تصویر کرد: "اقتصاد اسرائیل صرفاً یک بیمارنیست، بلکه در حال خونریزی است و تنها زمانی که خونریزی بند بیاید می توان امید به معالجه و بهبود حال این بیمار داشت"

الف ـ تاریخچه خصوصی سازی در اسرائیل:

چرخش آرام اقتصاد رژیم صهیونیستی به سمت اقتصاد بازار آزاد در دهه 1960 آغاز شد. این فرایند در واکنش به درک سیاستگذاران از مشکلات ناشی از مداخله شدید دولت در اقتصاد و چالشی که با شکل گیری اتحادیه اروپا از جانب تجارت خارجی تحمیل می شد، رونق گرفت. حرکت آرام موج خصوصی سازی ابتدا در بخش تجارت خارجی بروز پیدا کرد. اعمال محدودیت های کمّی در قبال واردات با حمایت های تعرفه ای جایگزین شد که خود آنها نیز رفته رفته کمرنگ شدند.

نرخ های واقعی تر ارز به جای حمایت های مستقیم و سوبسیدی، استراتژی های جایگزینی صادرات و واردات را تشویق می کرد و در همین اثنا توافقهای تجاری با شورای اقتصادی اروپا (EEC) توافقنامه منطقه ای تجارت آزاد (FTA)در حوزه کالاهای صنعتی در سال 1975 و یک توافقنامه با آمریکا در سال 1985 بسته شد که فرایند آزادسازی تجارت خارجی را به اوج خود رساند.

اواخر سال 1977 آزادسازی تجاری قابل ملاحظه ای رخ داد. در اکتبر آن سال رژیم صهیونیستی از سیستم نرخ ارز ثابت به سمت نظام نرخی شناور حرکت کرد و محدودیت هایی را که روی جابجایی سرمایه وجود داشت بطور قابل ملاحظه ای برداشت. با این حال یک مارپیچ تورمی وحشتناک گریبان فرآیند آزادسازی را گرفت.

جریان سرمایه تا آغاز قرن جدید به طور کامل آزاد نشده بود. طی دهه های 1980 و 1990 روش های آزادسازی بیشتری به اجرا درآمدند کهعمدتاً در بازارهای سرمایه داخلی، در سیاست پولی و انواع ابزارهای مداخله دولت در اقتصاد مصداق داشتند. گرچه نقش دولت در اقتصاد به شدت در حال کاهش بود اما برخی از عملکردهای اقتصادی دولت در حال افزایش بود. در این رابطه، سیستم بیمه درمانی ملی معرفی شد و پرداخت های مرتبط با رفاه اجتماعی مانند مزایای بیکاری، نگهداری از کودکان، بازنشستگی سالخوردگان و حمایت از حداقل حقوق بطور مداوم توسعه یافتند تا این که تبدیل به هزینه های بودجه ای عظیمی شدند. هدف از تحمل بار این پرداخت های انتقالی کاهش رتبه نابرابری در بین کشورهای توسعه یافته بود.

با آغاز سال 2003 وزیر دارایی وقت، دست به اقدام مهمی در جهت کاهش پرداخت های رفاهی، تحریک مشارکت بیشتر نیروی کار، خصوصی کردن شرکت هایی که همچنان در دست دولت بودند و کاهش اندازه نسبی کسری بودجه دولت و نیز کاهش اندازه بخش های دولتی زد. این فعالیت ها نتیجه یک پذیرش جمعی ایدئولوژیک از جانب سیاستگذاران آن زمان در راستای حرکت به سمت بازار آزاد و ادغام هر چه بیشتر در دنیای مدرن در حال جهانی شدن بود.

در حوزه خصوصی سازی شرکت ها، از سال 1986 که دولت برنامه خصوصی سازی اش را آغاز کرد، سال 2008 تنها 64 شرکت که شامل شرکت های دریافت کننده یارانه و دو بانک می شود در دستان دولت باقی ماند. در هفت شرکت و چهار بانک دیگر نیز سهم دولت کاهش پیدا کرد. از سال 1990 به بعد، پیشرفت های زیادی در اجرای برنامه های دولت وجود داشته است. طی این سالهای خصوصی سازی شامل فروش 49 درصدی سهام شرکت تولید مواد شیمیایی اسرائیل به گروه آیزنبرگ، فروش 100 درصد سهام شرکت کشتیرانی و 100 درصد سهام شرکت توسعه مسکن اسرائیل می شود.

نام بانک

روش واگذاری

ارزش

شرکت سرمایه گذاری IDB

فروش 49 درصد سهام به بخش خصوصی

230 میلیون دلار

344 میلیون دلار

بانک یونیون اسرائیل

فروش 49 درصد سهام به بخش خصوصی

49/5 میلیون دلار

بانک جنرال اسرائیل

فروش کامل سهام دولتی

160 میلیون دلار

بانک هاپوآلیم

مزایده عمومی (با اولویت کارکنان)

360 میلیون دلار

بانک لئومی

مزایده عمومی (با اولویت کارکنان)

273 میلیون دلار

بانک اومیتد میزراهی

فروش کامل سهام دولتی

بانک ها و مؤسسات مالی واگذار شده تا سال 1996ـ منبع: سایت وزارت دارایی رژیم صهیونیستی

در پیشنهاد بودجه 2007 نیز خصوصی سازی معیار مهمی در نظر گرفته شده بود و در متن آن به خصوصی سازی خدمات پستی، شرکت برق، شرکت های آب شهری و بیمارستان های دولتی و به طرحی در رابطه با خصوصی سازی مؤسسات رفاهی دولتی اشاره شده بود. همچنین اقداماتی در جهت واگذاری تصدی گری در شاخه های مختلفی چون خدمات هواپیمایی، امور مربوط به زمین داری و خدمات زندانها مورد پیش بینی قرار گرفته است.

همان گونه که ملاحظه شد، فرایند خصوصی سازی در رژیم صهیونیستی با آزدسازیموانع تجاری در دهه های 1970 و 1980 آغاز شد و در اوایل دهه 2000 به خصوصی سازی شرکت های مهم دولتی رسید که خدمات عمومی ارائه می دهند. طی دوران تصدی وزارت دارایی از سوی بنیامین نتانیاهو، روند فوق شدت گرفت که البته به دلایل امنیتی ـ انتفاضه و اعتصاب کارگران و اقشار آسیب پذیرـ سرعت آن کاهش یافت. طی سال 2008، فرایند خصوصی سازی وارد مرحله رکود خود شد زیرا که دولت برنامه روشنی را بدین منظور اعلام نکرده.

ب ـ اهداف خصوصی سازی:

در ادبیات اقتصادی، خصوصی سازی وسیله کاهش تصدی گری دولت و حرکت به سمت بازار آزاد است. بدین ترتیب اهداف آن در اکثر اقتصادها مشابه می باشد. رژیم صهیونیستی اهداف کلیدی زیر را برای سیاست خصوصی سازی تعیین کرده است:

ـ ایجاد درجه بالایی از رقابت در بخش تجاری با کاهش تصدی گری دولت تا حد ممکن.

ـ بهبود کارایی و مدرنیزه کردن شرکت های انحصاری که به طور کامل یا جزئی تحت مالکیت دولت هستند.

ـ ارزیابی مالی مجدد دارایی های دولتی برای اطلاع از میزان افزایش ارزش آنها نسبت به گذشته و استفاده از آن در جهت کاهش بدهی داخلی دولت.

ـ توسعه و گسترش میزان مالکیت کارکنان شرکت ها.

ـ توسعه بیشتر بازارهای سرمایه این رژیم با تشویق سرمایه گذاران جدید به ورود در اقتصاد مناطق اشغالی

به طور کلی این سیاست وسیله مهمی است که توسط آن رقابت اقتصادی تشویق ، کارایی تقویت و رشد اقتصادی تحریک می شود.

ج ـ قوانین و مراجع خصوصی سازی:

بنابه ملاحظات امنیتی و محدودیت جغرافیایی سرزمین های اشغالی، اقتصاد رژیم صهیونیستی، ویژگی تمرکز یافتگی داشته و بسیاری از بخش های اصلی آن انحصاری است و یا تحت تسلط چند شرکت مهم قرار دارد. این بخش ها شامل بانکداری، ارتباطات، انرژی، حمل و نقل، صنایع دفاعی، آب و زمین می شود.

با توجه به قانون شرکت های دولتی، تنها شرکت هایی که 50 درصد یا بیشتر سهام آنها متعلق به دولت است به عنوان شرکت های تحت اختیار دولت تعریف می شوند. بنابراین تعریف، 119 شرکت تحت مالکیت دولت قرار می گرفتند که 57 مورد از آنها تجاری بودند. این 57 شرکت بالغ بر 75 درصد از کل عایدی دولت از مالکیت شرکت ها را تأمین می کنند.

قانون شرکت های دولتی که در سال 1975 از تصویب کنست گذشت، یک مرجع قانونی تحت عنوان سرپرستی شرکت های دولتی (GCA)تعریف کرد که بایستی در داخل چارچوب وزارت دارایی انجام وظیفه می کرد و مسئول نظارت بر شرکت های تحت مالکیت دولت بود. در این مجموعه یک بخش ویژه خصوصی سازی نیز دایر شد که مسئولیت تدوین و نظارت بر فعالیت های خصوصی سازی به عهده آن گذاشته شد.

وقتی شرکتی برای خصوصی سازی پیشنهاد می شود، GCAبرنامه اش را با هیئت مدیره شرکت مطرح کرده و پیشنهادات را به وزیر اعلام می کند. پیشنهادات نهایی به کمیته مسئول خصوصی سازی ـ که رئیس آن نخست وزیر است ـ تحویل داده می شود تا قبل از شروع فرآیند به تصویب برسند. به دنبال تصویب این کمیته، GCAبه عنوان نماینده وزارت دارایی و وزارت مربوطه، مسئول هماهنگ سازی فرآیند واگذاری ها می شود. در صورتی که شرکت هایتحت واگذاری دولت از طریق فروش عمومی یا فروش مستقیم به بخش خصوصی واگذار شوند، تأیید کمیته مالی کنست مورد نیاز است.

فروش های خصوصی مستقیم، شامل آماده سازی یک دستور کار پیشنهادی مفصل و ارسال آن برای خریداران و طرف های علاقمند می شود. پیشنهادهای قیمت اولیه دریافت و خریداران بالقوه انتخاب می شوند تا برای مذاکرات بیشتر از آنها دعوت به عمل آید. پیشنهادهای عمومی نیز از طریق اطلاعیه ها به عموم اعلام و سهامداران از طریق فرآیند پیشنهاد قیمت بازار انتخاب می شوند. به منظور تسهیل فرآیند خصوصی سازی، کمیته ای تأسیس شده که متشکل از نخست وزیر، وزیر دارایی و وزیر دادگستری می باشد. این کمیته حق خصوصی کردن شرکت های تحت مالکیت دولت را بدون نیاز به موافقت رئیس شرکت دارد.

از جمله موارد تحت مالکیت این رژیم که در میان کشورهای با اقتصاد پیشرفته، به مثال بارزی تبدیل شده، زمین است. بنابه ماده یک قانون پایه دولت، زمینهای اراضی اشغالی در اختیار دولت اسرائیل، صندوق ملی یهود و نهاد توسعه است و نبایستی از هیچ مجرای دیگری واگذار شوند.

د ـ مشکلات خصوصی سازی در رژیم صهیونیستی:

1 ـ ناآگاهی عمومی از مفهوم و ساز و کار خصوصی سازی:

افکار عمومی در رژیم صهیونیستی آمادگی جذب تغییرات در حوزه مدیریت بخش های اقتصادی را نداشته و یا با مکانیسم خصوصی سازی و فواید آن آشنایی کافی پیدا نکرده است. در این زمینه عمده اشکالات متوجه دولت بوده که زمینه سازی کافی برای عرضه شرکت های تحت مالکیت خود را به بخش خصوصی فراهم نساخته است. یکی از عللاین مسئله، عدم بهره مندی بدنه سیاسی از درک صحیحی نسبت به خصوصی سازی است.

آنچه فضای ذهنی حاکم بر خصوصی سازی در رژیم صهیونیستی را نزد مردم شکل می دهد، کج اندیشی، بدفهمی و افسانه سازی است. عده بسیاری تصور می کنند که خصوصی سازی پدیده ای دوقطبی است؛ یعنی یا شرکتی به طور کامل به مالکیت عده ای در بخش غیردولتی درمی آید یا کاملاً در دستان دولت باقی خواهد ماند. شناخت از ابعاد مختلف خصوصی سازی شامل انتقال بخشی از سهام کنترل، تأمین مالی و بهبود موقعیت کارکنان، کمتر در میان عامه مردم به چشم می خورد.

همچنین این تصور رایج است که تنها دولت می تواند خدمات را به خوبی ارائه کند و هر آنچه غیردولتی است از شرایط نامطلوبی برخوردار است. عده ای نیز بر این باور بوده که خصوصی سازی منجر به تخصص زدایی می شود در حالی که تأکید بیش از حد دولت بر امنیت شغلی، یکی از عوامل مهم تخصص زدایی بوده است.

2 ـ ناآگاهی در بدنه دولت:

ناآگاهی عمومی در زمینه خصوصی سازی از محل مدیریت فرآیند نشأت می گیرد. یعنی حتی در بدنه دولت، به خصوص در مراحل اولیه، ناآگاهی شدیدی نسبت به نحوه واگذاری شرکتها وجود داشت. بسیاری از وزرای دولت به طور علنی عنوان می کردند که پس از فروش شرکت ها، همچنان روی آنها کنترل خواهند داشت. عده ای نیز به منظور ناهموار ساختن مسیر خصوصی سازی، با این استدلال که اگر دولت مدیر ناکارآمدی است پس باید واگذاری نیز با مدیریت بخش خصوصی باشد، سد راه می شدند. البته استدلال این عده گوش شنوایی نیز داشته و مدیریت فرآیند خصوصی سازی گاه به صورت مشترک انجام می گرفته است.

ردپای ناآگاهی در بدنه دولت نسبت به نحوه خصوصی کردن شرکت ها بیش از همه خود را در تدوین قراردادهای واگذاری ظاهر ساخته بود. برای مثال به وزارت دفاع این اختیار داده شده بود تا هر موقع که کاندیداهای بخش خصوصی از نظر این وزارتخانه صلاحیت لازم را نداشته باشند، ادامه فرایند خصوصی سازی متوقف شود. این مسئله اشکالات زیادی را در خصوصی سازی شرکت های مخابراتی و فراهم شدن بی نظمی و عدم اطمینان به وجود آورد.

3 ـ عدم توجه به حقوق کارگران و اقشار تحت حمایت دولت:

در سال 2003 راه حل نتانیاهو وزیر دارایی اسرائیل برای مقابله با بحران بدهی های مالی دولت "برنامه ای برای ترمیم اقتصاد اسرائیل" بود. هدف اصلی این طرح کاهش مخارج بخش دولتی بود که از طریق کاهش دستمزد بخش دولتی، تعدیل نیروی کار (اخراج کارکنان)، کاهش مزایای مهاجرین جدید و خانوارهای کم درآمد و افزایش مالیات های شهری اجرا می شد. طرح وی با اقبال عمومی مواجه نشد و عده زیادی با اعتصاب خود، دولت را متوجه تهدیدی کردند که اقشار آسیب پذیر جامعه را به نابودی می کشاند و تحت لوای افزایش کارایی اقتصادی در راستای خصوصی سازی ارائه می گردید.

البته نتانیاهو معتقد بود که خصوصی سازی به نفع مردم است و دولت نمی تواند کارایی بخش خصوصی را در ارائه خدمات داشته باشد، چنانکه در جریان مناقصه واحد ارتباطات بین المللی شرکت مخابرات اسرائیل ـ بزک Bezek-قیمت پیشنهادی داوطلبان برای ارائه خدمات، یک چهارم قیمت دولتی بود.

در بررسی بودجه 2007 که توسط مرکز مشاوره کارگران صورت گرفت نیز هدف اصلی برنامهخصوصی سازی کاهش کسری بودجه اعلام شد تا بدینوسیله نگرانی از صدمات وارده به کارگران مؤسسات و شرکت های واگذار شده و یا عموم مردم کاهش یابد.

ه ـ انتقادات نسبت به فرایند خصوص سازی:

در فرایند خصوصی سازی در رژیم صهیونیستی، این مسأله با انتقاد نظریه پردازان اقتصادی نیز رو به رو بوده است. از جمله این منتقدان، نیزان و بیچلر دو اندیشمندی هستند که اقتصاد سیاسی رژیم صهیونیستی را مورد بررسی قرار داده اند و به محصول و محتوای خصوصی سازی انتقاداتی داشته اند. این دو معتقدند دخالت مستقیم دولت در اقتصاد از اواخر دهه 1960 که با تمرکز شدید دولت نیز همراه بوده به آرامی تغییر جهت داده و به دخالت غیرمستقیم و همچنان بیش از حد تبدیل شده است. در شرایط جدید دولت با سیاست های پولی و مالی، اقتصاد را بشدت تحت تأثیر قرار داده است که از جمله این مداخلات می توان به نقش بودجه دفاعی اشاره کرد.

آنها در کتاب اقتصاد سیاسی جهانی اسرائیل می نویسند:

"دهه 1990 برای ایدئولوژی نئولیبرال، آغاز یک دوره جدید در کاپیتالیسم اسرائیل بود. بعد از دهه ها ناکارآیی، تخصیص نامناسب منابع و مداخله شدید دولت، بالاخره بازار حرف خود را زد. حال بازار جهانی دشمن اسرائیل است و در مقابل او حتی لویاتان (هابز) نیز ضعیف می نماید. در آغاز قرن 21، قدرت در اسرائیل با دو کلمه به بهترین شکل توصیف می شود: غیاب مالکیت، که البته سه ویژگی مهم دارد: ادغام و تمرکز بالای شرکتی، فراملی گرایی فزاینده و ساختاربندی مجدد و مداوم دارایی های قابل فروش".

البته نیزان و بیلچر هشدار می دهند که ریشهتمرکز شرکتی در داخل به زنجیره درازی از شرکت های خارجی می رسد.

برخی اندیشمندان نیز معتقدند که خصوصی سازی در رژیم صهیونیستی بطور کارایی صورت نگرفته و برای مثال تمرکز دولتی در بورس تل آویو به تمرکز خصوصی تبدیل شده است، در حالی که هدف خصوصی سازی افزایش رقابت و کارآیی است که بدین ترتیب با باقی ماندن تمرکز، امید زیادی به اصلاح ساختارهای اقتصادی در این رژیم نمی رود.

مآخذ:

1. www.mof.gov.il/mof3.htm.
2. www.hagshama.org.il/en/resources/view.asp? id=1581.
3. www.workersadvicecenter.org/Netanyahu- Redux.html.
4. www.jewishvirtuallibrary.org/jsource/Society-$$-Culture/land.htm.
5. www.Sp2.upenn.edu/crysp/reports/privatization/chapter5.pdf.
6. www.jcpa.org/jl/vp442.htm.
7. www.israel.org/mfa/Archive/Articles/1997/PRIME+Minister Benjamin.
8. Nitzan,J.and S.Bichler, The Global Political Economy of Israel, Pluto Press, 2002, pp 84-86.